当政府也开始“做生意”——读《以利为利》有感

我之前认为财政无非就是两个问题：政府从哪里收钱，然后把钱花到哪里。

税收、财政收入、转移支付、土地出让金，这些在我过去的理解中更像是一组经济学名词，很难让我真正产生兴趣。

但读完周飞舟的《以利为利》，我发现，财政远远不是政府的一张“收支表”。

钱从哪里来，决定政府会关心什么；钱怎样分，决定政府会怎样行动。

财政关系背后，其实隐藏着一整套政府行为逻辑。

这可能是这本书带给我最大的认识。

书中最让我印象深刻的概念，是“地方政府公司化”。

我们通常认为企业和政府是完全不同的两种组织。

公司追求利润，而政府追求公共利益。

企业关心投入产出，而政府要兼顾公平、公共服务和社会稳定。

但是周飞舟发现，在特定财政体制下，地方政府会逐渐表现出一种类似公司的行为。

财政包干以后，地方多创造一块税源，就可能多留下一部分财政收入。

于是地方政府有了非常直接的动力发展经济。

办乡镇企业、招商引资、修工业园、帮助企业融资，这些事情在增加地方经济总量的同时，也增加政府财政收入。

于是“发展地方经济”和“增加政府收入”第一次被紧密地绑定在一起。

我读到这里时，第一次真正理解为什么中国很多地方政府会如此热衷招商引资。

过去我很容易把它理解成一句简单的“发展经济”。

但从财政角度看，它背后还有一层非常现实的逻辑：

企业就是税源。

一个企业来到当地，不仅意味着增加就业和GDP，也意味着增值税、营业税、所得税以及各种相关财政收入。

财政制度于是像一只看不见的手，推动着政府主动寻找企业。

这一点让我对“制度激励”有了更加具体的认识。

现实中的很多行为，不能只通过评价一个人的思想品德来解释。

一个县长为什么不断招商？

一个乡镇为什么拼命完成税收任务？

一个城市为什么如此热衷新区建设？

如果换掉这个县长、市长，问题是否就会消失？

《以利为利》给出的答案显然是否定的。

只要财政结构、政绩评价和政府间关系没有变化，换一个人以后，很可能仍然会做出类似选择。

所以理解一项社会现象，真正重要的不是首先问“这个人怎么想”，而是问：

在这个制度里，他怎样做最有利？

这是一种非常重要的思考方式。

本书让我感触很深的第二个地方，是1994年分税制之后发生的变化。

分税制的初衷非常容易理解。

财政包干实行多年以后，地方财力越来越强，中央财政反而非常困难。

一个中央政府如果没有足够的财政能力，就很难进行宏观调控、区域再分配和全国性公共服务。

因此重新集中财政收入有现实必要性。

问题是，财政收入向上集中以后，大量支出责任却仍然留在地方。

教育要办。

道路要修。

干部工资要发。

农业、水利、医疗、社会保障仍然需要投入。

于是基层逐渐出现一个非常朴素的问题：

事情还是我的，钱却不完全在我手里。

这时候地方政府的行为就会发生改变。

基层开始负债。

一些乡镇为了完成财政收入指标甚至出现虚假收入。

农民负担越来越严重。

中央发现农民负担问题以后，又通过农村税费改革取消大量收费。

从农民角度看，这当然是一件非常重要的好事。

但问题并没有因此全部消失。

乡镇政府不能再向农民收钱以后，自己的财政能力也进一步下降。

于是出现作者所说的“空壳化”和“悬浮”。

我非常喜欢“悬浮”这个词。

它把一种复杂的财政和基层治理变化描述得非常形象。

过去乡镇政府和农民的关系非常直接。

政府要从农民那里收钱，也要直接面对农民的各种事务。

这种关系可能带来沉重负担，甚至产生各种不规范收费，但政府至少深深嵌入当地社会。

税费改革以后，基层的钱越来越来自上面。

于是政府的目光自然越来越向上。

这个项目谁审批？

专项资金从哪个部门来？

县里怎样分配？

省里有没有新的扶持政策？

基层干部越来越需要面对的是上级部门，而不是村庄本身。

于是一个非常有意思的现象出现：

国家用于农村的钱可能越来越多，但最基层政府与农村社会之间的距离反而可能越来越远。

这让我意识到，增加财政投入和改善公共服务并不是完全相同的一回事。

钱多当然重要。

但钱通过什么渠道下去，由谁决定，谁知道基层真正需要什么，同样重要。

这也是为什么作者花大量篇幅讨论“专项资金”。

从管理角度看，专项资金几乎是最合理的制度。

教育的钱只能用于教育。

水利的钱只能修水利。

扶贫资金只能扶贫。

这样不是可以防止地方乱花吗？

理论上当然如此。

但现实比理论复杂。

一个贫困县可能同时面对校舍维修、道路、水利、干部工资等很多问题。

上面却可能分别下达几十种带着“帽子”的资金。

有的钱很多，地方暂时并不最缺；真正最急迫的地方反而没有对应项目。

于是基层开始学会“跑项目”。

谁会写材料，谁认识上级部门，谁善于争取，就更容易得到资金。

我读到这里时突然发现：

制度越想通过细分用途消灭人的自由裁量，现实有时反而会发展出更加复杂的应对方式。

“一女多嫁”“假配套”“项目拼盘”，看起来都像基层的不规范行为。

但如果只停在“基层执行不到位”的结论上，就没有真正理解问题。

为什么会出现这些行为？

因为现实问题是整体的，而财政资金是碎片化的。

基层必须想办法把碎片重新拼成能够真正使用的钱。

这并不意味着违规合理，而是提醒我们：制度设计不能只考虑“如何管住钱”，还应该考虑“钱是否适合基层真实需要”。

整本书最让我震动的部分，还是最后关于土地财政和土地金融的分析。

过去我理解“土地财政”，基本就是一句话：

地方政府卖地挣钱。

读完以后才知道，这种理解太简单。

土地对政府真正重要的地方，不仅是卖地得到一笔土地出让收入。

开发土地还会产生房地产和建筑业税收，带动相关产业，扩大城市规模。

更重要的是，土地还可以成为金融工具。

政府把土地或者土地出让收入注入城投公司。

城投公司再以土地、财政信用等作为担保向银行贷款。

贷款拿来修路、建设新区。

基础设施改善以后，周边土地又升值。

升值之后政府可以再征地、再出让、再融资。

于是：

土地产生财政，

财政撬动金融，

金融推动城市建设，

城市建设又推动土地升值。

形成作者所说的“土地—财政—金融三位一体”。

读到这里，我才真正理解为什么很多城市能够在几年时间里发生翻天覆地的变化。

一条新路、一座新区、一片工业园，并不只是城市规划问题。

背后是一整套财政和金融循环。

而这套机制的强大之处，就是它拥有极高的自我强化能力。

修更多路，可以让更多土地升值。

土地升值以后，又能够获得更多财政收入和贷款。

于是一个地方政府天然有动力继续扩大建设。

这也让我理解了为什么“大兴土木”在这种制度里具有如此大的吸引力。

因为道路、广场、新区、高楼都有一个共同特点：

看得见。

它们容易形成统计数据。

能够计算投资额。

能够反映GDP。

能够产生土地收入。

也很容易成为政绩。

相比之下，教育质量是否真正提高、医疗服务是否更加公平、一个普通人的生活安全感有没有改善，这些东西要困难得多。

它们不仅很难在一年两年内发生明显改变，也很难用一个数字准确表示。

因此真正值得警惕的并不是地方政府“没有效率”。

恰恰相反，周飞舟书中的地方政府往往效率极高。

一个目标一旦确定，从主要领导到各部门、乡镇、融资平台，可以迅速调动大量资源。

这种组织能力甚至超过普通企业。

但作者提出了一个让我印象极深的问题：

效率高，就一定意味着政府好吗？

答案显然不是。

如果目标本身存在偏差，执行效率越高，可能只是让偏差扩大得越快。

这一点让我联想到很多现实工作。

我们常常喜欢用完成率、增长率、排名、检查结果衡量管理水平。

因为这些东西很容易量化。

而一旦指标能够量化，就能比较。

一旦能够比较，就能够排名。

一旦能够排名，就很容易形成竞争。

竞争又会促使每一级组织投入越来越多的资源实现这些指标。

最终，人们可能越来越擅长完成指标，却逐渐忘记设置这些指标最初是为了什么。

这就是“财政锦标赛”带给我最大的启发。

指标本来应该服务于目标，但在组织运行中，指标本身很容易变成目标。

发展经济本来是为了改善人的生活。

财政收入本来是为了提供公共服务。

城市建设本来是为了让居民生活得更加便利。

但如果财政增长、GDP和建设规模本身成为竞争目标，就可能出现一种倒置：

不是财政为社会服务，而是社会开始为财政增长服务。

也正因如此，我才真正理解这本书为什么叫《以利为利》。

在全书最后，周飞舟没有用现代经济学公式结束，而是重新回到中国传统政治思想。

“国不以利为利，以义为利也。”

我认为这并不是在否定财政，也不是说政府不能发展经济。

作者自己也承认，政府没有财政就无法做任何事情。

真正的问题是：

财政到底是目的，还是手段？

一个政府当然需要钱。

没有钱，修不了路，办不了学校，也无法提供公共服务。

但是如果政府越来越把“挣钱”本身当成目标，事情就会发生变化。

农民可能首先变成土地。

土地变成财政收入。

财政收入变成融资能力。

融资能力又变成更多建设项目。

而那些无法直接转化为财政收入的人和事务，就可能逐渐处于次要位置。

所以读完《以利为利》，我最大的感受并不是“土地财政不好”或者“分税制不好”这样简单的结论。

真正让我有所改变的是一种看问题的方法：

面对一种政府行为，不只看它宣称的目标，还要看它背后的财政激励。

想知道一个地方政府真正重视什么，可以看看：

钱从哪里来，

钱花到哪里，

哪些收入归自己，

哪些支出必须承担，

什么能够形成考核，

什么能够转化成政绩。

这些东西往往比口号更能够解释真实行为。

同时，这本书也让我明白，制度改革几乎从来不会只产生设计者预期中的结果。

财政包干为了调动地方积极性，却产生中央财力下降。

分税制为了加强中央财政能力，却增加地方寻找自主财源的动力。

税费改革为了减轻农民负担，却造成基层财政空壳化。

专项资金为了规范公共财政，却催生大量跑项目行为。

土地开发为了推动城市建设，又逐渐与金融和财政结合，形成新的发展模式和风险。

所以一个制度是否有效，不能只看第一步。

还必须继续追问：

人在这个规则之下会怎样行动？

因为人会适应制度。

地方政府也会适应制度。

当旧路被堵上，它就会寻找新路。

从这个角度看，《以利为利》真正讲的其实并不是财政，而是：

制度怎样塑造人的行为，而人的行为又怎样反过来改变制度运行的结果。

政府当然需要利益，但不能只剩利益；财政当然要增长，但财政最终必须重新回答一个问题——这些钱究竟是为了什么人、什么生活、什么公共目的而存在。

当财政重新成为公共生活的工具，而不是政府自身追逐的目标，“以利为利”或许才能真正回到“以义为利”。